区域科技创新体系中的政企关系建构

摘要:在区县级科技创新体系建设进程中,中小型科技企业发挥着主体作用,而地方政府发挥着不可替代的主导作用。文章通过调查分析区域科技创新体系的政企关系状况,提供区域科技创新体系中政企关系建构的政策建议。

关键词:区域科技创新体系;政府;中小企业;政企关系

区域科技创新体系是推动区域科技创新的重要平台。南京市六合区作为经济发展百强县之一,为了有效应对金融危机的影响,并在南京市新一轮转型发展、创新发展中走在前列,该区高度重视科技创新体系建设,并以区域科技创新体系中的政企关系建构作为突破口,努力发挥区域科技创新体系在经济社会发展中的引领作用。为此,在区科技局指导和帮助下,《建立健全科技创新体系,提高我区自主创新能力》课题组于2009年8月下旬进行了本区科技创新过程中的政企关系现状和作用的摸底调查,通过对调查结果的分析研究,尝试为区域科技创新体系建构提供若干政策建议,这对一般性的区县级科技创新体系建设也具有一定的参考价值。

一、 区域科技创新体系中政企关系的重要性

区域科技创新体系是由区域科技企业、教科研机构和科技中介服务机构在科技创新平台上组织起来,以形成知识创新、技术传播以及科技管理系统,实现相互渗透、相互支持的有机整体。不可否认,成熟的区域科技创新体系的有着自我调整、自我发展的内部动力机制,但在区域科技创新体系建设和培育时期,政府科技主管部门在区域科技创新体系中发挥着主导作用。政府及其科技主管部门在提供科技创新战略、科技创新目标、科技政策体系和社会支撑系统等方面发挥着不可替代的作用。同时,重视区域科技创新能力已经引起政府特别是科技主管部门的高度重视。这是因为,当前,科技创新能力和区域经济竞争力已经密不可分, 区域科技创新能力越来越成为一个地区经济发展和社会进步的强大驱动力,也成为地方经济社会持续快速健康发展的迫切要求。就南京市六合区来说,作为全省乃至全国知名的重化工基地,在当前我国经济结构调整、市场竞争的加剧和、环境压力的增大等背景下,搞好区域科技创新体系建设,为区域产业发展提供强大的科学技术支撑,是培育区域经济竞争力、提高经济运行质量的重要保障。

健全的区域科技创新体系中,企业应当成为科技创新的最重要主体,在创新投入和创新收益上处于主体地位。但是,目前我国区域科技创新体系建设中,企业的创新能力还是弱项,存在着很多共性的问题。企业科技创新的管理机制还不够健全,科技创新投入不足,创新意识的缺乏、对科技资源和科技人才重视不够,对引入的科技设备和成果停留于使用层面,后续开发和二次创新不够,间接造成科技资源的浪费。这些问题表面上看是企业的问题,实际上仍然与政府密切相关。关于这一点,已有研究者指出:政府的政策行为是企业科技创新的重要外部动力源,“因此,政府对待科学技术活动和创新活动的态度及采取的措施,可以直接影响企业技术创新的成败”。有鉴于此,一些发达国家形成了一些政府部门(如日本通产省、英国贸工部、加拿大工业部等)充当科研管理者的角色,科技作为经济发展的有机组成部分,与经济政策统一规划、实施,有力地推动了产业技术的发展。

政府和企业作为区域科技创新体系的两大动力源,两者的相互作用构成了区域科技创新体系中的政企关系,它对区域科技创新体系功能的发挥起着重要作用。在区域科技创新体系中,政企关系的主体是多元化的,包括政府与国有企业、乡镇企业、民营企业、三资企业、合伙企业等多种企业主体之间的多元化的关系,理顺企业和政府科技主管部门之间的关系,对于增强企业活力,提升自主创新能力,有着重要作用。在当代经济全球化、科技全球化、金融危机的大背景下,企业在发展中往往会遇到许多自身不能解决的问题,更需要政府和科技部门的支持和服务。政府为了管理好社会经济,也需要加强为企业服务的职能,除了传统的服务方式如开拓市场、维护市场秩序、提供公平竞争的环境外,还要加强对企业科技创新项目、科技企业认定、科技创新信息等方面的工作,才能营造更好的有助于区域科技创新体系发展的良性政企关系。

在区域科技创新体系中,建立政府与企业的良性互动关系,政府鼓励企业的创新活动,激发企业的创新动力,全面推进地区产业竞争力的不断升级,从而实现推动地方经济社会健康发展的目标。区域科技创新体系建设还要与本地的经济社会发展现状相结合,构建有地方产业特色的区域创新建设规划。南京市六合区将制造业定为“第一方略”,构建了重化工、精细化工、钢铁、纺织、机电五大产业板块。全区90%以上工业投入集中在“六园三带”工业集中区,高薪技术产业规模占全区经济总量的24%,驻区大中型企业较多,南京化学工业园承接国际产业资本转移能力较高,被誉为“中国石油和化学工业最具投资价值园区”。当地的职高、技工学校、职教中心、职业技术学院等教科研单位与当地企业建立了联合办学实体和职教集团。地方科技主管部门建立了产业孵化基地、区创业服务中心,成立了社区科普大学、专家库、科协和专业技术协会等机构,初步形成了有地方特色的科技创新体系。

在区域科技创新体系建设中,六合区政府要求政府职能部门特别是科技部门“积极为化工园、驻区大企业提供良好服务,建立新型区企合作关系”。力图使科技创业服务中心与经济园、化工研发园、创业园一起,成为区内新的经济增长点,政府科技主管部门加强对科技企业的审核与扶持力度,对于符合“科技型企业”条件的,颁发区级科技企业牌照,积极鼓励和帮助它们申报科技型企业与项目,使其在相关税收优惠和扶持政策辅助下,获得更大发展。经过这些方面的努力,从总体上看营造出了一种符合科技创新体系的政企关系。因此,在本次“企业对地方政府的服务水平满意度调查”中,20%的受访企业对区科技部门的工作“相当满意”,44%的受访企业对区科技部门的工作“基本满意”,只有12%的受访企业对科技部门的工作“不够满意”。企业问卷回答结果统计表明,大部分企业对区政府的服务持肯定态度。持否定态度的一成左右的企业认为政府的科技服务不能满足科技创新的要求。出现这种结果的原因主要有两个方面,一是当地政府主要关注大中型企业的科技创新,对小型企业关注和扶持不够,二是现有的服务还是以政策优惠、科技申报等活动为主,没有深入到企业的实际科研开发活动层面,这与科技创新体系中政府的职能定位还有较大差距。这一状况在很多地区具有普遍性,亟需加以改变。

二、 区域科技创新体系中的政企关系状况

在构建区域科技创新体系的过程中,政府的科技管理体制、机制构成了企业科技创新的制度环境,良好的制度环境能够为解决企业微观方面的机制不活、活力不足、科技意识不强等问题提供鞭策和动力,在宏观层面能有效衔接创新体系中的各个环节,促进创新体系有效运转。政府以及科技部门的产业政策、技术政策对企业主体的科技活动具有导向性影响,并提供了企业技术创新的社会环境。科技型企业一般拥有较强的人才和知识成果资源,但缺乏大中型仪器设备和开发技术条件,这是制约其技术创新水平的提高和创新能力的完善的障碍之一。政府科技部门在构建科技创新体系中,就要在个别企业项目扶持的基础上,建立和完善公共科技术服务平台,逐步建立包括公共实验室、中试车间、大型通用仪器和通用测试平台在内的技术创新条件,通过发挥政府的全局性影响作用,强化产学研合作机制,通过企业与科研院所、大专院校一道建立制度化的技术支持网络系统,帮助科技企业解决相关的技术问题,提供专业化技术服务设施和条件,促进企业的发展壮大。

企业对政府的科技创新服务要求则与企业本身的实际情况密切相关。一直以来,国有企业特别是大中型企业是我国技术创新的主力军。一方面,国有大企业主要集中在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业与关键领域,是参与市场竞争的中坚力量,也是科技进步的领跑者;另一方面,国有大企业积累了较强的技术实力,承担了大量的科技攻关项目和国家重大建设任务,在技术创新方面具有优势地位,对其他中小型企业具有引领和示范作用。大中型企业为了提高科技创新能力,重视引进高素质人才,重视现有科研人员的继续教育,鼓励他们参调研、讲座、研讨会和短期培训等教育;在企业管理体制上需要通过股权激励等措施鼓励企业的长期行为。因此,政府科技部门在对大中型企业的创新服务中,要注重国家法律法规的贯彻实施,以及社会教育和文化环境的营造等方面。

中小型科技企业在科技创新方面面临资金、人才、信息、制度等因素的制约,这些制约因素的解决离不开政府作用的发挥。从资金来源看,中小企业市场资金、政府资金不足,主要靠民间拆借。资金的缺乏,导致企业研发经费的投入不足。资料显示,日本企业研发投入一般相当于市场销售额的10%,六合区科技企业的研发投入调查结果显示:企业上一年度的研发投入占销售收入比例为2%以下的企业达40%,研发投入占销售收入比例在3%~6%之间的企业占40%,而研发投入占销售收入比例为10%以上的企业,只占调查企业总数的2%,可见,与发达国家相比,本地在企业研发投入上还存在较大差距。企业研发资金投入不足,其原因除了融资困难、市场狭小等表面因素外,还存在着科技项目不足、科技供给滞后的一面,这是政府亟待关注的问题。

中小型科技企业面临技术、人才、信息匮乏,对其科技创新制约明显。由于自身开发能力有限,大多数中小企业通过技术转移等方式获得技术成果,相当一部分中小企业缺乏基本的技术人员,在技术转移过程中面临诸多困难。江苏中小型科技企业的科技人员来源主要有:20世纪70年代,主要是靠国有企业的老师傅进行指点和帮助;20世纪80年代,主要依靠大企业和科研单位的技术人员;20世纪90年代以后,随着人力资源市场的完善,企业要通过引进、招聘、租借等市场化形式招揽人才,人力资源成本大幅度增加,中小企业由于待遇、条件、发展空间等方面的限制,在人力资源开发方面处于劣势。甚至在政府部门或有关组织提供一定的政策支持的情况下,一些中小企业仍然因为缺少人力条件而难以进行科技创新。中小型科技企业由于研发能力限制,对科技发展方向和前瞻性的技术动态把握不准,需要政府指导和教科研部门辅助。在本次调研中,企业对政府部门科技服务的满意度调研结果统计如下:对政府科技服务“相当满意”的企业为16%,“基本满意”的企业占53%,有五分之一强的企业认为政府在这方面没有起到应有作用。六合区政府近年来强化对科技企业孵化、科技企业招商引资工作的领导和工作考核力度,做了很多卓有成效的工作,取得了很大成绩。但是仍有相当多的企业不够满意,需要政府部门注意处理好科技工作的覆盖面和侧重点之间的辩证关系。

政策和制度环境对企业科技创新具有保障和支持作用,是企业科技创新的基本社会条件。如果科技创新的法律法规保障条件缺乏,就会增加中小型科技企业创新风险。由于规模、技术条件和资质限制,中小企业的产品质量和性能容易遭到怀疑,在创新之初,难以获得广阔的销售市场,很难将技术成果大规模推向市场,容易导致创新活动中途而废。反之,大企业具有承担的创新风险和不确定性的实力。为了对中小科技企业的技术和产品创新形成初期阶段支撑,政府可以通过采购、首购等措施,为中小企业提供必要帮助。知识产权制度是中小企业创新的必要依托。中小企业考虑到申请专利所需的经济成本,以及关于技术泄秘的担忧等原因,在专利申请和发明自我保护方面做的还不够。近年来我国出台了一系列鼓励科技创新的政策,包括知识产权、税收政策、人才流动、同业竞禁等,但由于政府的执行能力、政策传播过程、地方利益博弈等多方面原因,专业技术政策传播与落实力度还不够,很多中小企业还没有享受到政策带来的实惠,在专利研究和申请活动中的成效不明显。针对近10年来企业获取的专利数的调查结果统计显示,企业数量与企业专利数呈负相关趋势。接受调查的近半数企业专利在1项以下,25%左右的企业只有2到3项专利,拥有4项以上专利的企业总共不到调查企业的20%。因而,加大企业研发成果的开发和保护,促进企业研发成果的现实转化,是地方政府科技部门工作的当务之急。

三、 区域科技创新体系中的政企关系建构

结合六合区的科技创新体系现状,优化科技创新体系中的政企关系,可以考虑以下四个方面的政策措施。

首先,要转变政府科技服务职能,营造科技创新的市场和社会环境。区域科技创新体系需要政府发挥引领作用。为此,政府要积极转变职能,改变单纯依靠行政干预、项目支持等具体行政措施的科技管理模式,发挥科技政策战略导向、综合协调、宏观政策引导等职能,结合市场机制,创造更为完善的科技创新环境。结合区域经济特色和科技优势,围绕特色主导产业,促进资本、技术、人才有机结合,实现招商引资与招才引智并举,提高产业竞争力。政府职能部门要不断提高科技管理水平,建立起精简、高效、统一、便捷的管理体系和市场化的服务体系,培养一批精通科技、经济、法律法规的符合型专业管理干部队伍。在政府日常管理的行政审批、信息咨询、技术支持、政府采购等方面,为中小科技企业提供"保姆式"服务和市场基础。发挥政府的协调引导职能,促进中小型科技企业与大型企业、外资企业配套对接,与省市科研单位挂钩,加快企业机制创新、技术创新和管理创新。在各类企业管理中做到公平竞争、公正待遇。管理服务并不意味着全面保护,而是要对现有的科技企业实行分类管理,建立淘汰机制,对不合格的企业予以取缔,实现优胜劣汰,提高产业发展水平。逐步建立起既符合科技创新发展规律又符合地方特色新体制与新机制,最大限度地解放和发展科技生产力。

其次,贯彻落实有关法律法规和政策措施,加大知识产权保护力度。法制与政策环境是中小企业科技创新的动力与保障机制,没有法律与制度创新就没有活跃的科技创新活动。新制度经济学派的研究成果很好地说明了这个问题。在当代技术创新的竞争日益激烈,创新的风险增加。为了推动本区域科技创新,政府要重视营造适合于技术创新的法制与政策环境。区域政府要结合新的形势和特点,研究落实国家和地方科技创新政策的实施办法,提出符合本地特点的技术创新促进措施。制定本地区科技发展战略与具体的技术政策,引导产业技术发展方向,促进科研成果转移扩散。全面实施促进企业技术创新的政策法规,坚持依法行政,兑现有关承诺,提高政府公信力。依据区域科技创新发展要求,清理现有政策法规与规范性文件,对阻碍创新、与市场规律不相适应政府规章及规范性文件,应通过合法途径及时进行补充、修改、完善或废除。制定切实的知识产权战略,为中小企业申报科技成果建立起“绿色通道”。加强知识产权保护力度,引导和推动企业在创新过程中有效运用知识产权保护策略。严格执法,保护企业的合法权益,清理收费项目,规范收费方法和行为,优化经营环境。遏制和打击干扰中小科技企业生产经营的非法行为,健全科技企业社会保障制度,解决中小企业科技人才在住房、医疗、养老等方面的保障。完善创新激励政策,营造有利于高新技术投资创业的管理、服务和创新网络环境。

再次,培育各类创新要素市场,增加创新资源供给。区域科技创新体系将资金、科技成果、人才、科技信息等各类资源集成于一体,从而达到综合创新的目的,这是区域科技创新体系的基本职能。针对中小企业科技创新的资金瓶颈,加强政府、金融部门和企业之间的互动,加大对重点工程、优质项目、诚信企业的信贷扶持,进行税收优惠、信贷支持、专项拨款等措施。这也是一些发达国家常用做法,如1985年日本制订的《关于加强小企业技术基础的税制》,对小企业研究开发和试验费免征部分所得税。法国政府规定,凡研究开发经费年增长率超过50%的企业均可享受优惠。也可以借鉴发达国家经验,设立科技创新“种子基金”、风险基金等科研启动投入资金,在科技成果开发成功后,折算为投入经济组织的股权,或从红利中将研发费用扣除。既然是风险性质的投入,遇到科研失败的情况,研发投入也不再追偿,减少了研发创新的风险。政府应注重对中小企业研发人员、科技人员的培训,增强他们的创造技能与专业知识。在科技成果应用方面,配套落实国家有关方针政策,为企业疏通各类技术创新和技术引进通道。以技术标准和政策法规等普遍化形式,防止中小企业技术创新误区,降低风险损失,增加创新收益,提升企业综合竞争能力。良好的基础设施是建设科技创新体系的必要前提,政府要承担起科技基础设施建设任务,推进科技服务中介机构建设,促进科技咨询业、技术市场发展。在固定资产折旧等方面兑现鼓励科技创新的优惠政策,引(下转第79页)导企业加强技术创新投入。加快发展和培育土地、矿产、技术、劳动力等要素市场,发挥市场在资源配置中的主体作用,推进产业化经营。逐步建立以企业投人为主体,政府投人为引导,充分调动金融部门和社会各方面投入的多渠道、多层次的科技创新投入保障体系。

最后,加大公共科技创新研究,提供科技信息服务。由于市场失灵等原因,科技创新体系中的基础性、公共性科技创新处于主体缺位的状态,这就需要政府承担起一定的产业技术研究任务,特别是关键性技术、共性技术和前瞻性技术的开发和推广,提供公共科技服务。在政府组织的科研项目中,要调整项目重点,支持战略性产品技术开发。改善科研条件,完善科技创新基础设施,促进科技创新水平的提高和创新服务能力的增强。加强适应科技创新体系的组织网络、信息中介服务体系。在企业科技项目管理上,对于原始创新、集成创新和再创新项目,优先纳入科技计划,推荐他们参加区内外各类科技计划的支持。建设关键共性技术攻关的科研基地;大力扶持具有发展前景和市场竞争力企业技术中心和教科研单位发展,根据国家和区域产业技术动向,发布技术创新指导信息,通过政策引导、技术咨询、技术交流等方式对小企业技术创新进行信息指导,减小技术创新风险来源。完善高新技术企业的孵化机制。在保持已有综合性孵化器的基础上,根据当前技术门类增多,产品专业化程度提高的要求,建设专业性较强的孵化器,作为开放式的公共服务平台,吸引科技企业入驻创业。从而使政府的科技开发研究活动成为本地区企业和公共科技创新的重要源泉和平台,为地方科技进步提供坚强后盾。

参考文献:

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4. 方在农等.区域科技创新的理论实践和政策研究.南京:东南大学出版社2003,(12).

基金项目:南京市六合区软课题委托项目“建立健全科技创新体系,提升我区自主创新能力”阶段成果,课题编号:2008003。

作者简介:高尚荣,东南大学人文学院博士生,南京化工职业技术学院社科部讲师;朱剑荣,南京化工职业技术学院经管系主任、副教授。

收稿日期:2009-12-23。

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