构建上海特色农村生活垃圾治理新机制

全面贯彻落实党中央、国务院关于农村人居环境的决策部署，坚持“城乡一体发展，均衡公共服务”的原则，以实现农村“环卫设施标准化、保洁作业规范化、源头分类特色化、村宅管理自治化”为目标，完善机制，科技引领，加大投入，发动群众，建成上海市新农村村容整洁与乡风文明相互促进的良好局面，形成具有上海特点、区域特色的农村生活垃圾治理新机制，切实改善上海市农村人居环境，是当前及今后一段时期内，上海在农村环境卫生管理中需要坚持的方向，也是迫切的任务。

一、上海农村环卫管理发展历程

上海市地处长江入海口，全市总面积6300平方公里，郊区总面积5700平方公里。全市现有9个涉农区县114个乡镇（街道）1560个行政村，农业人口约300万人左右，农村自然村落约有3万个左右。根据上海市总体规划，上海在很长的一段时间内仍将保留较大部分区域的农村居住环境和农业生产方式。因此，切实加强和提高农村环境卫生管理工作水平，建设好、维护好农村人居环境仍将是环卫管理工作中的重要内容。

长期以来，在历届市委、市政府坚强领导下，在各区县的大力支持下，全市农村环境卫生管理工作走过了三个不平凡的建设发展阶段：

（一）发布《规定》，明确管理主体

上世纪80年代初期，全市34个建制镇完成了镇级环境卫生清洁所划归区县建设局领导和日常管理。90年代初期，为加强本市集镇、村庄环境卫生管理，改善农村的生产、生活环境，保障人民身体健康，促进农村经济和社会的发展，市环卫局组织开展农村环境卫生管理立法调研，1994年，市政府正式发布了《上海市集镇和村庄环境卫生管理暂行规定》。规定中明确“乡（镇）人民政府负责本地区集镇、村庄环境卫生的管理”，全市非建制镇人民政府正式开始对集镇和村庄进行环境卫生管理工作。

（二）建管并举，设施建设规范化

加强农村地区垃圾粪便的日常管理工作，是做好农村环境卫生管理工作的两项重要抓手，从1995年开始，上海市政府将农村粪管改厕工作和建立农村生活垃圾收集处置系统列为实事项目，持续加以强力推进；结合社会主义新农村建设，组织全市1800个行政村（乡镇行政区划调整前）开展村容整洁达标建设活动，全市农村环境卫生管理工作取得两个显著成效，一是取缔简旱厕，建设600座两类以上标准公厕，使95%以上的农户使用上卫生厕所。二是取缔1252个村级堆点，关闭97座简易填埋场，淘汰1105辆拖拉机。在1800个行政村建立“户投、村收、镇运、区处置”生活垃圾收运系统，农村地区环卫基础设施设备配置基本达到了标准化和规范化，生活垃圾无害化处理率达到94%。在加快硬件设施建设的同时，按照“镇有环卫所，村有保洁员，户有责任制”的管理工作要求，在实施乡镇政府机构综合改革的建制镇中完成绿化市容管理机构设置工作。全市配备28000名左右农村保洁员，环卫公共服务做到全覆盖。在1561个“上海市整洁村”中，村委会与农户签订了《宅基地使用区域环境卫生保洁协议书》，农村环境卫生自治管理基本得到落实。

（三）城乡一体，管理工作形成合力

随着城市建设从中心城区向外延伸和郊区社会经济不断发展，广大农民对改善居住环境的诉求十分迫切，为了缩小城乡之间差别，促进城市容貌与农村居住环境协调发展，从2009年起，全市农村环境卫生管理工作开始实施“四同步”为主要内容的城乡一体化管理模式。一是年度工作同步部署，如生活垃圾分类减量工作；二是环卫设施建设同步考量，如镇中转站、建筑垃圾利用点建设时将农村地区生活垃圾转运量和产生量一并纳入；三是作业服务考核同步进行，如建立以乡镇为单元的环卫保洁作业服务考核制度等；四是各类创建标准同步制定，如美丽乡村建设和文明村、卫生村创建标准要求做到基本统一。“四同步”管理模式整合了市容环卫、文明办、爱卫会、农委等多部门的管理资源，形成了强大的工作合力，推动农村环境卫生管理加快融入全上海城乡一体管理的进程，环境卫生管理城乡一体化取得了明显进步。

上海在农村环境卫生管理上虽然取得了一定的成绩和进展，但对照先进地区和美丽乡村建设标准，以及农民对改善居住环境的期待相比较，上海市农村环卫管理工作还存在着诸如农村保洁队伍老化及不稳定，环卫设施设备相对陈旧等不足，需要不断加以改进和提高。

二、上海农村生活垃圾治理的主要任务

根据国务院办公厅《关于改善农村人居环境的指导意见》和住房城乡建设部等十部门《关于全面推进农村生活垃圾治理的指导意见》精神，上海市农村生活垃圾治理工作正在有条不紊地全面展开。今年4月，上海成立了农村生活垃圾治理推进工作领导小组及办公室，由市政府分管领导挂帅，各相关部门及区县负责同志参加，统筹协调全市农村生活垃圾专项治理工作。由市绿化市容管理局牵头，其他8家市相关管理部门共同制定了《关于开展本市农村生活垃圾全面治理工作的实施意见》，9个涉农区县已完成对农村生活垃圾收运系统的全面普查工作，找出存在问题，列出了治理任务清单，目前正在组织力量编制治理工作方案，第一阶段的全面普查，方案报备工作将如期完成。下一阶段农村环卫管理工作将按照治理工作部署，围绕以下6项重点工作内容扎扎实实地稳步推进。

健机制。协调指导9个涉农区县建立协调推进机构，明确牵头部门和相关部门责任，抓好组织落实工作。建立项目化管理机制，实施任务清单销项式统计制度。聘请第三方评估公司开展实效测评。明确乡镇政府主体责任，健全日常检查考核制度，完善年度绩效考核机制。发挥村委会自治管理作用，制订乡规民约，健全《宅基地环境卫生保洁协议书》制度，明确村民维护村容环境的责任和义务。

稳队伍。采取政府采购和村民经费自筹机制，建立农村保洁员不低于同类人员报酬和增涨机制。规范日常考核监督制度，开展教育培训，提高保洁作业质量水平。引导民非组织向专业化方向发展，为整合农村保洁服务社提供支撑。

订标准。按照住房城乡建设部等十部门明确农村生活垃圾治理工作相关标准，结合促进本市农村生活垃圾源头减量工作实际，制定本市农村生活垃圾治理长效管理办法，明确农村生活垃圾分类目录和标准，为实现农村产生与可收集生活垃圾资源化利用奠定基础。

建设施。按照“小桶换大桶，垃圾不落地”和“密闭化收运”要求，完善村级收集设备和镇级转运设施设备的配置，健全镇、村两级日常维修制度，确保设施设备完好整洁，运行安全。加快松江、奉贤两区生活垃圾焚烧厂设施建设，确保农村生活垃圾100%无害化处理。实施镇级简易填埋场生态修复工程，消除安全隐患。建立工业垃圾、建筑垃圾、有害垃圾分类收集处置系统。建设农村湿垃圾就地就近处理利用设施。健全有害垃圾集中定时收运，单独处理系统。建设农村再生资源回收利用场站点。

清垃圾。全面排查农村陈年生活垃圾堆弃情况，摸清陈年生活垃圾存量、分布和污染情况，集中时间和力量，重点清理村庄路边、河边桥头、坑塘沟渠等地方堆放的生活垃圾，不留死角。

强考核。制定检查考核办法，建立考核制度，采用定期、不定期抽查和暗查等方式，对涉农区县生活垃圾治理情况进行检查，并将检查结果纳入市委对区县领导年度绩效考核内容之一。2015年6月，住建部等十部委将对各省市农村生活垃圾处理工作进行联合验收。上海市组织市级相关部门和专家联合组成市级验收团对区县进行实地验收和做好迎接国家级验收准备工作，确保国家级验收一次通过。

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（责任编辑：黄荔）

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