“调解优先”的反思

[摘要]最高人民法院当前确定了“调解优先、调判结合”的民事审判工作基本原则，强化调解已经成为今后的基本趋势。根据民事审判结构理论。这一转换源于国家对当前社会矛盾高发的回应，其转换的逻辑是：社会结构层面矛盾的高发——政法型司法体制层面政治对法律的深度介入——具体民事审判结构层面调解的强化。但是，社会结构层面矛盾的高发可能存在误判，而且还忽略了社会结构层面越来越强烈的法治化取向。因此，该政策转换不仅可能欠缺社会结构层面的原因，而且还与社会结构层面的法治化取向存在冲突。在双方合力的作用下，该政策转换将会从正反两方面产生“叠加效应”，对民事审判结构、司法体制、社会结构转型施加双倍的负面影响。

[关键词]调解优先　调判结合　民事审判结构　司法体制结构　社会结构

[中图分类号]D296

[文献标识码)A

[文章编号]1000-7326(2010)04-0082-11

自2002年司法政策开始重视调解之后，到2007年最高法院确定了“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的调解“新十六字方针”以来，司法政策和司法实践对调解的强调达到了一个新的高潮，审判方式改革以来被边缘化的调解正乘着这一轮的“新调解运动”而强势“回归”。然而，对于民事司法政策这样的重大转型，民事诉讼学界的反应却相对比较冷淡，除了少数批评的声音，几乎没有正面的回应。而调判结合原则本身似乎正深处于某种困境之中，以致从最高法院到基层法院都毫无例外地偏离了“调判结合”，进一步指向了强化调解。在这一背景下，某些地方的司法实践部门倡导全面同归马锡五审判方式，而该做法在法学界(不是民事诉讼学界)又引起了强烈的争论，最高人民法院在这样的争论中似乎立场微妙。法院调解的下一步该何去何从?是理性地反思过度重视调解的问题，还是顺势而为地进一步推动调解?或者在两者间保持某种微妙的张力?这一切似乎正在酝酿之中。

不过，从事态的发展来看，偏重调解的倾向已经不可逆转。2009年3月10日，最高人民法院院长王胜俊在最高人民法院工作报告上首次提出“调解优先、调判结合”原则；2009年7月28至29日，最高人民法院召开全国法院调解工作经验交流会，正式提出“调解优先、调判结合”原则，并定下了将来法院调解工作的基调——强化调解。因此，民事司法政策已经从2007年确定的“能调则调。当判则判，调判结合，案结事了”原则，正式过渡到2009年确定的“调解优先、调判结合”原则。法院调解政策的变迁，几乎达到了令学界和基层实践部门瞠目结舌的程度，应该如何认识和评判这一变迁，恐怕是学术界已经不能也不该回避的问题。本文将以民事审判结构理论为分析工具，以该次会议的内容为基础，结合最近出台的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》(下简称《若干意见》)以及《中央政法委员会关于加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》(下简称《意见》)，对法院调解的这一最新动向及其原因、问题进行剖析。

一、全国法院调解工作经验交流会的主要内容

1　会议的主要精神。根据最高人民法院院长王胜俊在会议上的发言，会议的主要精神包括以下几方面：第一，要全面加强调解工作，将调解工作的原则改成“调解优先、调判结合”。第二，加强调解是继承中华民族优秀文化和发扬人民司法优良传统的必然要求；我国当前正处于社会转型的重要时期。既是经济社会发展黄金机遇期，又是社会矛盾高发期，加强调解也是维护社会和谐稳定的必然要求。第三，调解既是高质量的审判，能够实现化解纠纷与保护权利的有机统一；也是高效益的审判，既可以减轻当事人的讼累，解决当事人诉讼难的问题，又可以节省大量的司法资源。缓解巨大的审判压力。第四，要全面理解和把握“调解优先、调判结合”原则，必须紧紧围绕“案结事了”这个目标，尽可能加大调解工作力度，努力实现调解结案率和服判息诉率的“两上升”，实现涉诉信访率和强制执行率的“两下降”。第五，要科学把握适用调解或者判决方式处理案件的基础和条件，对于有调解可能的，要认真进行调解，对于根本没有调解可能的，要及时判决；在加强调解的同时，要防止不当调解和片面追求调解率的倾向。第六，要积极推动诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制建设，努力完善中国特色社会主义调解制度。

2　强化调解的措施。根据最高人民法院副院长沈德咏在会议上的发言，法院系统强化调解主要有以下几方面的措施：第一，在思想上，增强调解意识，更加积极主动做好调解工作。第二，在时间上，根据案件的具体情况，充分运用法律法规和司法解释规定，合理放宽对调解案件适用时间、期间和审限的限制。第三，在资源配置上，优先考虑调解工作的实际需要，在法官配置、经费保障、物质装备等方面向调解倾斜，有效整合一切有利于调解的资源。加大保障力度，夯实调解工作基础。建立健全调解保障机制，合理配置司法资源，优先解决调解经费不足、条件欠缺、队伍不强等问题。第四，在工作机制上，积极建立健全科学的工作成效考评机制，健全调解激励机制，创新调解方法，提高调解水平。进一步总结推广调解工作经验，建立健全调解机制，谋求调解工作长远发展。重点抓好建立健全案件类型化调解机制和建立健全调解考评及激励机制。加强调解能力建设，提高调解工作水平。注重提高做群众工作能力，进一步树立法官公正、文明、亲民、务实、廉洁的良好形象，逐步搭建起“学有平台，外有压力，内有动力”的调解能力培养长效机制。第五，紧紧围绕解决诉讼难、执行难、息诉难问题，进一步抓好调解工作重点环节。各级人民法院要紧紧围绕“两上升，两下降”的目标要求，努力抓好三个重点环节：一是抓好全程、全员、全面调解。要把调解工作贯穿于立案、审判、执行的各个环节，贯穿于一审、二审、再审、信访的全过程，要采取“引进来、托出去”等方式充分调动法院内外一切有利于调解的力量形成调解合力。二是抓好立案调解，充分发挥立案前的案件分流作用、立案后的调解引导作用、开庭前的调解解纷作用。三是抓好委托调解。坚持法院对委托调解全程的指导，不能将案件一托了之，放任自流，确保工作规范有序；坚持依法确认调解协议效力，调解达成协议的，人民法院要及时依法审查并制作调解书。第六，紧紧围绕“大调解”格局建设，进一步发挥中国特色社会主义调解制度的优越性。要加强诉讼外纠纷解决机制的司法保障，做好对诉讼外调解协议的审查确认和强制执行工作。在加强各种纠纷解决方式的衔接配合上下工夫，尽快建立资源共享、工作协调、职能互补工作机制，推动建立人民调解、行政调解、法院调解“三位一体”的大调解格局。

3　“调判结合”的回应。值得特别关注的是，最高法院在强化调解的同时也特别强调了不要片面调解，这一点至少在话语层面回应了“调判结合”，意味着最高法院在偏重调解的同时力图在调与判之间保持一定的张力，而不是纯粹的“一边倒”，在一定程度上秉持了理性、冷静与客观的立场。如王胜俊在会议上指出，

不论是调解还是判决，都必须立足于有效化解纠纷矛盾，定分止争，案结事了，实现法律效果

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