军队预算经费支出绩效考评存在的问题与对策研究

【摘要】 军队预算经费支出还处在传统预算的规范和完善阶段，预算法案尚不完备，预算经费支出绩效评价工作缺乏科学、规范、合理的方法指标体系，预算经费支出绩效考评存在的问题需要通过有效的方法加以解决。

【关键词】 预算经费  绩效考评  问题  对策

军队预算经费支出绩效考评是指运用科学、规范的绩效考评方法，对照统一的考评标准，对军队预算经费支出的效率和效益进行的考核衡量和综合分析的活动。从我军预算经费支出绩效考评工作发展的现状看，虽然已有初步基础，但由于此项工作起步较晚，且缺乏系统性研究，仍不能适应新时期军事变革与军队预算改革的客观需要。

一、军队预算经费支出绩效考评存在的问题

1、缺乏相应的法律保障

我军目前还处在传统预算的规范和完善阶段，预算法案尚不完备，预算执行的随意性还尚未杜绝，军事资源配置和使用的外部控制和内部控制系统尚不完善，对军队建设重点项目要从立项决策、建设决策、效果检验直到军队预算经费支出绩效考评实行全过程管控，尚未出台有关绩效考评工作的统一法律。

2、缺乏完整的考评内容

由于我军预算经费支出绩效评价工作缺乏科学、规范、合理的方法指标体系和健全的组织工作体系，使得预算经费支出绩效评价工作内容不完整。一是侧重于合规性考评，忽视效益性考评。二是考评对象仅局限于军事项目本身，而忽视项目内外因素的综合分析。军队预算支出绩效考评工作不仅涉及项目过程审核和投资与回报的考评，而且包括各种外界因素的考评，如国际环境和安全环境的影响，以及对军队建设当前和长远的影响等，从而使军队预算经费支出绩效考评工作不能达到为军委宏观决策服务的目的。

3、缺乏规范的考评指标

虽然我军已经初步确定了绩效考评指标体系的设计和应用方法，但这些指标主要侧重于技术、工程及资金使用合规性的考评，而对资金使用效益性考评不足。同时，各部门评价指标设置呈平面化和单一性特征，并且缺乏一套建立在严密数据分析基础上的科学、统一、完善的指标体系，不能满足从不同层面、不同部门、不同支出性质等方面进行综合、立体考评的要求。从目前我军的现实来看，考评指标要做到具体化、可衡量、可控制、可理解有相当大的难度。例如，在衡量各部门的绩效时，常以经济效益和军事效益作为标尺。在实际运用中，经济效益这个标尺常常缺乏相对精确合理的尺度和客观全面的经济核算。

4、缺乏科学的考评方法

科学的考评方法是有效实施考评所必须的工具。从我军预算支出绩效考评的发展来看，首先，缺乏科学的理论指导，没有充分利用现代化先进的管理理论与方法，致使绩效考评在实践中有较大的盲目性。其次，虽然军队在探索过程中逐步形成了一套预算支出绩效考评办法，但这些办法存在指标体系过于粗略、非量化指标过多而可量化指标过少的问题;主观考评因素旧体制积弊的承袭也使得考评无法实现客观、科学和公正。

二、军队预算经费支出绩效考评存在问题的原因分析

1、绩效观念不强

军队预算经费支出一直以规模而不是效益为基本目标取向，其主要任务就是要最大限度地满足各部门的资金需要，为军队建设筹集和投入更大规模的资金，以保证军队发展的速度，对军队支出的资金使用效率以及产出结果缺乏必要的监督和考核观念，这就导致重分配、轻管理的现象严重，军队资金的运用存在权责脱节、责任不明等弊端。在一些人的观念中存在着误区。一方面，对预算支出绩效考评客体的认识比较狭隘。认为预算经费支出绩效考评的客体就是军队投资性支出或经济性支出的经济效益，而对预算经费支出绩效考评的客体重点是所有军队部门、军队工程项目等认识比较模糊。还有些人认为预算经费支出绩效考评主要是对投资项目的资金使用的经济性、效率性和效果性进行考评，而忽略了对各级行政机关、事业单位等部门资金使用绩效的考评。另一方面，有人认为在我军还不具备开展预算经费支出绩效考评的条件。

2、产出难于量化

军队的预算产出目标与成果具有宏观性和混合性，不利于预算经费支出绩效考评中的绩效责任界定。与企业追求利润最大化的单一目标不同，军队活动目标具有多元化和弹性。其多元化表现为军队必须追求军事、政治、经济、文化等不同性质的目标，这就决定了一个部门的产出可能涉及多个目标种类。往往存在表述笼统、难以量化的硬性指标。一般的，在绩效考评中，越是具有直接成果的项目，越是容易确定绩效指标和进行绩效评估，对于那些需要多个部门合作参与的目标产出，预算绩效考评时很难将责任与义务落实到某一个部门，因此也往往很难清楚判断具体某一部门的绩效如何;对于那些产出与成果都很难进行观察或计量的部门，则更加难于评价其绩效。

3、技术基础薄弱

绩效考评所需信息量大，涉及部门多，信息来源渠道广泛，需要多个部门协同进行数据收集采集。目前，军队许多部门信息技术还是较为落后，基本上没有建立起有效地、覆盖面广的数据库，同时许多单位也没有足够的财力来支持绩效考评的推行。特别是有效地应用计算机网络技术进行绩效考评，还存在相当大的难度。由于缺乏数据共享体系，我军财务系统要准确把握军事经济的发展情况，准确把握军队提供军事产品、公共服务的数量和质量，难度极大。同时，实施预算经费支出绩效考评必须准确衡量成本和产出，这需要一套合理的会计核算制度，军队会计核算方法与实施绩效考评所必须的方法还有一定的差距。除此之外，我军财务干部现有的知识结构没有足够能力利用计量方法进行定量管理，这些都制约着预算经费支出绩效考评在我军的推广。

4、利益冲突严重

预算经费支出绩效考评需要有军队各事业部门管理者来推动，而可预见的利益冲突使一般管理者倾向于抵制绩效考评或者采取不合作态度，因为军队预算经费支出绩效考评的结果必然涉及到机构调整、职位变动、薪资变化和预算规模的增减等，这些都与部门领导利益密切相关。即绩效考评的实施将与部门管理者的既得利益相冲突。严格军队预算经费支出绩效考评将使军队管理者面临被降职、被转业、预算收支规模减小等惩罚和风险，而现有的激励制度又没有给积极推行预算经费支出绩效考评的管理者提供风险和成本的补偿，绩效考评只能使他们的处境变得更坏而不是更好。在这样的情况下，理性的管理者将选择对绩效考评抵制而不是配合，就更使得绩效考评在军队财务及事业部门中的推行举步维艰。

三、推行预算经费支出绩效考评的正确思路与对策

1、明确绩效考评主体

军队预算经费支出绩效考评工作覆盖面广，涉及所有参与军费支出预算编制和执行的部门与单位，因此，依法明确各绩效考评实施主体的责、权、利，建立健全职责明确、分工合理、运转有序、管理有效的绩效考评体系，采用统一组织、分级实施的管理方式是做好绩效考评工作的关键。财务部门是军费支出绩效考评工作的主管部门，在绩效考评工作中应当发挥统一组织、统一规划的主导作用;审计部门对本级各部门（含直属单位）和下级单位预算的执行情况和决算，以及预算外资金的管理和使用情况，进行审计监督;事业部门负责本部门的绩效考评工作，按照财务部门关于军费支出绩效考评工作的统一规定和要求，制定本部门的绩效考评实施办法，组织实施本部门所属单位报送的绩效报告，向财务部门汇总报送本部门的绩效考评报告。

2、确立绩效考评内容

科学地对预算经费支出进行分类，合理界定支出考评范围是正确确立考评内容的前提;也是建立军队预算经费支出绩效考评指标、标准体系和有效组织实施的基础。考虑到军队预算经费支出内容十分繁杂、覆盖面大、涉及的范围相当广泛，采用按预算经费支出功能分类来划分单位和项目支出绩效考评范围，并且根据考评工作的具体情况再进一步细分若干小类支出的分类方法，将有利于开展绩效考评工作。考评内容和范围不仅包括对绩效目标、计划项目资金的来源和支出的合理性、管理的规范性的考评，还应对计划项目完成结果及持续影响力、对军事资源分配合理性、有效性进行考评。如：总部机关，主要以军队总预算计划完成率和事业部门分项预算执行情况为考评内容;军区、军兵种等单位，主要以预算项目的完成情况、大单位补助标准的分配情况、本级直接支出预算经费的开支与控制情况为考评内容;军以下部队，主要以预算经费的收支及平衡情况，事业任务的保障与完成情况为考评内容。

3、选择绩效考评方法

考评方法是开展军队预算经费支出绩效考评工作的重要手段，方法选择正确与否，直接影响考评结果。西方市场经济国家进行了各种探索，再加上经济理论界的研究，目前，形成了成本—效益分析法、最低成本法、综合指数法、因素分析法、生产函数法、模糊数学法、方案比较法、历史动态比较法等几种方法。我军在推行预算经费支出绩效考评时应采用以成本—效益分析法为基础，统筹运用经济分析、评估、预测等各种方法。在预算经费支出绩效考评的具体操作中，应注意根据不同项目、不同部门的实际，合理选用考评方法，做到五个结合：定性分析评价与定量分析评价相结合;事前评估分析与事后分析评价相结合;自我评价与专业部门评价相结合;经常性评价与定期评价相结合;综合性评价与专项评价相结合。其中在使用定量分析方法时，必须注意定量分析方法的针对性和适用性。

4、建立绩效考评标准

军队预算经费支出绩效考评标准是指以一定量的有效样本为基础，利用数理统计的原理进行预测和分析而得出的标准样本数据。根据标准样本数据能够衡量和评价军队预算经费支出的绩效水平。考评标准的确定必须能够为预算执行单位提供明确清晰的指导，使他们能够从绩效评价中获取所需要的各种信息，清楚地知道上级部门期望他们达到什么样的目标，通过什么样的努力才能达到这些目标和要求，依据什么标准来衡量这些目标以及所分解的指标;必须结合我军具体实践，为预算执行部门所能达到和接受，使绩效考评更加实际;必须具有可行性，能够衡量比较，不能太抽象而无法操作。财务部门要同上级部门、有关事业部门、下级部门以及相关方面的专家共同来商讨，取得一致认同后才能制定出来，保证指标标准的准确性、客观性。

【参考文献】

[1] 郭祥雷：美军绩效后勤的改革思考与发展现状[J].外国军事后勤，2008（5）.

[2] 孙黄田：统筹财务科学管理，为军队建设改革提供有力保障[J].后勤，2010（1）.

（责任编辑：李莹菲）

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