从邓小平制度治党到习近平依规治党

[摘要]反腐败是关乎执政党生死存亡的一个政治现象，是一个理论上和实践上都无法回避的热点课题，它与党风建设之间存在内在逻辑性。制度反腐是邓小平党风廉政建设的政治遗产，制度建党是执政党合法性发展的理性需要。毛泽东是探索党风廉政建设思想的奠基人，邓小平是制度反腐的首倡者。依规治党是习近平对制度建党的新发展。党员干部的党风问题是政治角色失衡的反映，借用政治社会学道德教育视角，从党规党纪的常规性、纪律的精神性和主体的自觉性来推动党风廉政权威机制的形成。依规治党具有重大的理论价值和现实意义：依规治党为尊崇党章奠定了坚实的理论基础，厘清了党法关系的模糊认识，创新了党员领导干部终生政治教育的理念。

[关键词]邓小平；制度治党；依规治党；政治遗产；权力与权威

[中图分类号]A849 [文献标识码]A [文章编号]2096-0921（2016）05-0009-09

腐败问题是各国普遍面临的一个政治现象，是各国执政党在理论上和实践上都无法回避的热点课题。从理论研究现状来看，理论流派较多，权力制衡理论、现代化理论、权力寻租理论与制度反腐理论等从不同角度阐释了预防腐败的措施与腐败生成的具体原因。从学科研究现状看，其研究趋势是综合化和整体化。人文社会科学体系中的经济学、政治学、行政学、政策学、社会学、法学、心理学等学科从各自的学科视角对腐败进行探讨，研究成果纷繁复杂，理论价值和实践解释力各有特点。从实践层面看，各国执政党反腐也是一个热门话题。全球清廉指数排行榜对全球168个国家和地区的腐败程度进行评分，清廉排名成为各国执政党形象的指向标。最新发布的2015年报告显示，全球2/3的国家和地区的得分低于50，全球的平均分为43。在2015年清廉指数排名中评估的168个国家和地区中，中国的得分为37，比2014年多了1分，排名为第83名，较2014年的第100名有所改善。这种改善与国内反腐成效评估虽有一定差距，但它也说明了一个事实：自改革开放以来，中国推行党风廉政建设，不仅强化了反腐力度，而且还增强了中国共产党权威力量，标志着全面从严治党取得阶段性成果。

本文旨在讨论邓小平党风廉政建设的政治遗产，从权力与权威关系的政治社会学视角探索反腐败的中国特色和机制，以期进一步深化党风廉政的理论价值和习近平依规治党对党风廉政治理的创新，为世界范围的执政党反腐败提供有益启示。

一、制度反腐的提出：邓小平党风廉政建设的政治遗产

（一）制度建党是执政党合法性发展的理性需要

纵观全球腐败治理实践，都有一个共同的议题：权力与权威的关系。美国学者安东尼·奥罗姆认为，权力与权威指的是一个人或者一个群体实施某种意图来影响和规定另一个人或群体的思想和行动。权力与权威是有差异的，恩格斯在《论权威》中运用辩证唯物主义和历史唯物主义的观点，驳斥无政府主义者反对一切权威的谬论，从经济关系和政治斗争两个方面，深刻论证什么叫权威、能不能不要权威、权威的内容和实质、权威在经济活动和政治斗争中的重要作用。并且提出了权威是社会生活决不可缺少的，随着发展形态的不同，权威的形态也不一样，并提出社会主义社会是最有组织的社会，也就是最有权威的社会。韦伯提出了三种权威形式，认为权威是披着合法和正当外衣的权力。汉娜·阿伦特则通过比较不同的国家政治权力与权威实践，指出权力离不开复数性与公共性，是人类在公共事务领域协调一致地作出行动。权力离不开合法性（legitimacy），需要合法性证明（legitimation）。中国传统政治理论中虽然没有现代政治学的“权威”和“权力”概念，却拥有与现代政治学中“权力”与“权威”概念极为相似的思想。这一思想集中体现在中国传统政治哲学中的两个重要范畴中，即“霸道”与“王道”。简而言之，“王道”就是圣人治理国家的理想模式，其实质是“以德服人”；“霸道”就是常人治理国家的方式，其实质是“以力服人”。在传统政治中，权力与权威是不可分离的，正如强力是服从的基础一样，权力也是权威的基础。“王道”政治只是理想，“霸道”政治才是现实。为了增强当权者的“威势”，传统中国发展起了一整套十分完备的礼仪、制度和方法。不论权力与权威是一致的还是有差异的，但都认为合法性是把权力进一步转化为权威过程之中的关键性因素。从权力与权威视角出发，笔者认为，党风廉政建设属于权威建设的范畴。党风建设是执政党通过增强自身的形象获得人民群众认同，是政党得以持续和持久地建设和运作的基础。同时，制度建党是权力与权威发展的理性需要，它涉及政党规则的影响和规定的有效性运行，只有在信任存在的地方，或信任能被建立起来的地方，制度和权威才有实施的基础。

（二）毛泽东是探索党风廉政建设思想的奠基人

毛泽东留给共产党历史遗产之一是提出了思想建党，把反腐败与群众运动结合起来。1949年3月，中国共产党召开了七届二中全会，毛泽东在会上极其严肃地告诫全党：我们很快就要在全国胜利了。因为胜利，党内的骄傲情绪，以功臣自居的情绪，停顿起来不求进步的情绪，贪图享乐不愿再过艰苦生活的情绪，可能生长。可能有这样一些共产党人，他们是不曾被拿枪的敌人征服过的，但是经不起人们用糖衣裹着的炮弹的攻击。我们必须预防这种情况。1952年4月，中央政府颁发了《中华人民共和国惩治贪污条例》，并开展了“三反”、“五反”运动。运动中所统计出的数字是让人震惊的。东北、华北、华东、西南、西北五大地区的统计数字为122万，在当时被称作“被糖衣炮弹打中的干部”。之后，从1956年到1964年之间，中央政府前后三次集中力量开始反腐倡廉运动。平均每隔两年就开展一次反腐败运动，而且每次运动都长达一年，基本上采取的是一系列运动式的方式来反腐败。这种公开地、全面地、由下而上地发动群众彻底揭露党和国家生活中阴暗面的政治运动形式，是党风廉政建设的发展的一个阶段性的探索。但后来的发展失控教训是深刻的、全面的。

（三）邓小平是制度反腐的首倡者

邓小平在党风廉政建设方面的主要贡献是提出结束运动式整党，通过党章党纪来规范领导干部和党员思想和行为。邓小平这一思想基于三个方面的认识和判断，首先，他是从中国应对人类有较大贡献的意义上提出来的。1983年12月1日，邓小平在接待美国客人时指出，“在古代我们做得不错，对人类有突出的贡献。但自1840年鸦片战争以来，中国沦为半殖民地，我们落后了近一百五十年，这一段对人类的贡献较小”。原因在于“我们真正的错误是根据中国自己的经验和实践来论断和评价国际共运的是非，因此，有些东西不符合唯物主义和辩证法的原则。……如果中国要对国际共运、对人类做出重大贡献的话，关键是生产力的发展。”党的十一届三中全会以来，国际上认为中国有个新的开端，不但指四个现代化，还有加强民主与法制。现在无论国内国际，人们十分关心中国是不是真正安定团结，而我们把工作重点转移到建设四个现代化上来，没有一个安定团结政治局面是不可能的，国际上愿意帮助我们的人，他们也要看到中国有没有这样一个条件。其次，邓小平正视了经济发展给党的建设带来的挑战。他多次谈到中心工作转移后，经济发展了，但犯罪多起来，对实行对外开放和对内搞活出现的经济犯罪活动，要有足够的估计。这股风来得很猛。如果我们党不严重注意，不坚决刹住这股风，那么我们的党和国家确实要发生会不会“改变面貌”的问题。这不是危言耸听。应该提得更高一点，看得更深一点。最后，要坚持两手抓，“一手抓改革开放，一手抓打击各种犯罪活动。这两只手都要硬”，“不仅经济要上去，社会秩序、社会风气也要搞好，两个文明建设都要超过他们，这才是有中国特色的社会主义”。因此，他认为腐败不单是一个党风问题，而且是一个社会风气问题。干部搞特殊化必然脱离群众，一方面，邓小平从体制上强调，老同志和高级干部在整顿党风、搞好社会风气方面要发挥模范带头作用；另一方面，他说第一位的事情是认真选拔好接班人，“这是一个战略问题，是关系到我们党和国家长远利益的大问题。如果我们在三几年内不解决好这个问题，十年后不晓得会出什么事。要忧国忧民忧党啊！把党风建设与体制机制建设结合起来，是邓小平对党风廉政建设的重大理论贡献，正是在这个意义上，他强调要加快党章修改。“修改党章是要进一步明确党在四个现代化建设中的地位和作用。执政党应该是一个什么样的党，执政党的党员应该怎样才合格，党怎样才叫善于领导？”但他也清醒地认识到影响制度之困境，关键还在于“延安时期我党的一系列方针、政策和建党思想非常好，但是没有形成制度”。导致“进行党纪处理下不了手”，严重经济犯罪分子、刑事犯罪分子，相当数量是共产党员，该开除的没有开除。整党要解决的问题能不能解决？因此，他认为当务之急是加强党对思想路线的领导，克服软弱涣散的状态。他提出在工作重点转移到经济建设以后，要有序开展全面整党工作，用三年时间分期分批地对党的作风和党的组织进行一次全面整顿。整顿党的作风，做合格党员，成为党风廉政教育的主要武器和路径。自改革开放以来，整党工作常态化、主题化和持续性不断发展。优良的党风是中国共产党凝聚党心民心和展示自身形象的一大品牌。

在研读《邓小平年谱》（1975-1997）的过程中，笔者触摸到邓小平从合格党员视角对整党教育工作进行了深刻反思，他提出要用党章规定的条件来衡量党员合格不合格，但现在党风教育普遍存在的问题，第一，党章规定不明确。“党章有些条文规定得不明确，不足以反映当前存在的问题，因此规定必须明确。”第二，有针对性讲问题，进行教育和再教育。他指出当前在党内存在的一种现象，“在讨论中央文件时，首先不是谈怎样执行，而是发牢骚，讲怪话，你指责一番，我指责一番后完事”。反映出当前党内既缺民主和自由，也缺集中和纪律，在某些方面可以说更缺集中和纪律；既缺个人心情舒畅又缺统一意志，在某些方面可以说更缺统一意志。因此，“有个再教育的问题。各级干部，包括老干部，也有个再教育的问题。教育的非常重要的内容，就是要他们尊重集中，遵守纪律，顾全大局，先公后私，并且在全国人民中逐步恢复和发扬我们曾经有过的好的道德风尚”。要讲加强纪律性和组织性，强调批评无政府主义和极端个人主义。第三，邓小平提出了中国政治建设中长期以来存在的一个制度建设的现状，“以党治国”影响了制度有效性问题。“党权高于一切”是它的本质，放弃党的政治领导是它的危害，“结果党的各级指导机关日趋麻木，不细心地去研究政策，忙于事务上的干涉政权，放松了政治领导。”“‘以党治国’的国民党遗毒，是麻痹党、腐化党、破坏党、使党脱离群众的最有效的办法。”因此，邓小平在党的建设上，要有党规党纪意识和规定明确才是关键。邓小平非常期待“党章要写好，让人看了以后，感到面目一新，对党有信心，有希望，照新党章办事就能把党整顿好”。他从最细微处洞察制度有效性与党规党纪之间的关联，为后继者实施从严治党留下了一个巨大的政治遗产。

二、依规治党：习近平制度建党的新发展

党的十八大以来，检视党风教育和反腐败中的党规党纪失灵现象，习近平总书记在承继党风廉政建设中的历史遗产中着力探索党风反腐的实现机制。这里有一个共同的主题就是如何增进党员对党规党纪的认同？在这方面政治社会学权威理论是有解释力的。

合格党员既要做遵纪守法的模范，又要做道德品质的标杆，这是永葆党的先进性和纯洁性的必然要求。党的十八大以来，习近平继承和开拓了邓小平提出的通过党章党纪来规范领导干部和党员思想和行为。主要采取了改革党纪党规体制，修订党章和两个条例，区分党纪与法纪，开展群众路线教育实践活动和“两学一做”工作。这些举措增强了党组织制订制度的能力，约束了党员领导干部的行为规范，赢得了群众认同，执政党的形象得到较大改善。本文并不是要谈论这些制度本身的有效性，而是回答这一机制是如何通过构建党规党纪的权威来实现党风廉政建设有效性的？从权力与权威视角来看，关键是着眼于增强党规党纪制度有效性的社会基础。借用政治社会学道德教育视角，从党规党纪的常规性、纪律的精神性和主体的自觉性来推动党风廉政权威机制的形成。

（一）党规党纪的常规性

从党纪的常规性来看，必须遵循一个基本前提，所有的行为本质是由规范来决定的，着眼于确定行为，固定行为，消除个人随意性的因素。这些年来，党风不正，潜规则盛行，党规党纪权威性受到挑战，危机的根源在于党员集体纪律失范，维系社会稳定的道德规范混乱，社会处于“失范”状态。为此，党的十八大以来，围绕党章展开了一系列的清理、改革和完善的工作。一方面，通过对新中国成立至2012年6月期间出台的23000多件中央文件进行全面筛查，共梳理出规范党组织工作、活动和党员行为的党内法规和规范性文件1178件。经过清理，废止322件，宣布失效369件，二者共占58.7%。通过全面筛查和集中清理，对那些不该继续执行和已不再执行的党内法规制度予以废止，既是一次制度的“瘦身”，也是为了实现制度的“健身”，从而更严格地规范党组织工作、活动和党员行为，建立良性的党内秩序，为提高制度执行力扫清障碍。另一方面，明确了党规党纪的组成部分。纪律是成文的规矩，一些未明文列入纪律的规矩是不成文的纪律；纪律是刚性的规矩，一些未明文列入纪律的规矩是自我约束的纪律。我们党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例，经过实践检验，约定俗成、行之有效，党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例也是重要的党内规矩。最后，依据新问题、新变化制订的制度，针对党员干部出现的新的作风问题、腐败行为，比如对公车私用行为，条例中就没有相应的具体处理规定，处罚时往往是套用“挥霍公共资源”行为处理。把严肃政治纪律和政治规矩与干部日常行为规范结合起来，具体化，规范化。中央的“八项规定”到反“四风”，裸官、奢靡、兼职、红包、吃空饷，从婚丧嫁娶禁止大操大办，到逢年过节不能印贺卡、发月饼，党规党纪对党员日常行为提出明确要求。应该说，这些规范最大的创新在于突出干部的日常行为的规范和约束，理清了纪法的边界，突出了纪律挺在法律前面的真正内涵。

（二）纪律的精神性

纪律精神即权威性，纪律精神的权威性相比常规性具有更重要的意义。只有以纪律的权威性为制约，人们才能使得自己的行为规范合乎道德的要求。纪律的权威性缺乏，主要是由于党内社会资本弱，潜规则力量大于正式规则力量，党组织公共性受到质疑。党组织作为政治组织，在发挥社会资本的组织“黏合剂”方面出现了失误。中国社会科学院学者李培林研究提出，20世纪90年代中国社会学家的调查结果显示，在中国“强关系”所起的作用更大，关系网络里传递的不仅是信息，而且是影响，是一种权力的影响。“强关系”带来党内潜规则和“圈子文化”的盛行。党规党纪就是从社会资本的角度入手，重构党内个体与组织之间的社会关系，超越个体的道德修养和修身养性。为了重塑纪律权威，党的十八大以来习近平着眼于“有组织无纪律，有党纪无权威”的问题，提出全面从严治党，不仅将纪律精神上升到“王道”的层面，而且建立起了一套保障纪律权威的实施和监督机制，使权威建设进入一个新时期。习近平从毛泽东的政治实践的经验上强调“路线是王道，纪律是霸道”的理念。首先，强调党规党纪的神圣性和不可替代性，把遵守党的章程作为总规矩。习近平在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上指出，全面从严治党首先要尊崇党章。党章是全党必须遵循的章程，也是总规矩。党的纪律是刚性约束，政治纪律更是全党在政治方向、政治立场、政治言论、政治行动方面必须遵守的刚性约束。其次，深化纪律检查体制改革、完善党风廉政建设法规制度，落实“两个责任”、强化监督执纪问责，持之以恒落实中央“八项规定”精神，坚决遏制腐败现象蔓延势头。从全国各地实践来看，应着重在改革实施方案的制度运行和衔接上下功夫，如纪律检查体制中明确强化上级纪委对下级纪委的领导、加强和改进巡视工作、规范领导干部从政行为、建立警示教育长效机制等。建立差异化考核机制，并全面开展“一案双查”，强化监督执纪问责，这样形成了一个很好的中央提出目标和方向，地方进行实践和实施的上下共促，有战略有工作措施的工作机制。全党树立纪律权威的氛围和互动机制，打破了过去“上动下不动”的问题。

（三）主体的自觉性

主体自觉性涉及角色的定位与文化的建构。党风治理重在党员领导干部的政治角色培育和权威信仰的文化建构。政治社会学认为党员作为政治角色，是指与社会地位、身份相一致的一整套党员的权利、义务的规范与行为模式，它是政党和大众对具有特定身份的人的行为期望，它构成政党组织的基础。党风不正就是主体角色社会化失衡的一种反映。笔者认为党规党纪长期以来边缘化，没有成为政党的文化内核，根本原因在于党员干部政治角色缺位，纪律精神缺乏政治主体的理性精神。习近平提出领导干部要做守纪律、讲规矩的表率，同时明确了各级党组织在依规治党方面的作用，标志着执政党在政治社会化能力方面的改善。在定位上，“两学一做”是推动党内教育从“关键少数”向广大党员拓展；在方式上，从集中性教育向经常性教育延伸的重要举措；在主体教育上，“两学一做”覆盖全体党员；在途径上，突出基层党支部的主体作用，要求各支部开展专题学习讨论、以支部开展民主评议党员、召开支部专题组织生活会、领导干部参加支部组织生活。但当前需要反思“两学一做”的终极目标和功能。核心是营造守纪律讲规矩的角色规范、心理认同，重建党内社会资本。社会资本建设包括关系网络、组织信任和组织规范三个基本方面，是建设新型纪律与自由的核心内容。因此，笔者认为“两学一做”也意味着是党内教育实践创新的系统工程，直指党校教育改革的重要性。这里已经蕴含了一个需要思考的主题，即执政党干部培训体系和教育成效问题。西方学者Frank N.Pieke将目光放在了以党校为核心的中国干部培训机构上，考察了2004年N2007年云南省各级党校特别是县市一级党校和北京市委党校及其他干部培训机构的运行机制与发展状况。他认为新世纪以来中国共产党同时推进了市场化、中央集权化与全球化三个方向的变革，拓宽了中国的干部培训市场。Gregory T.Chin认为领导干部培训制度的这种改革与中国共产党日益强调的“改革创新精神”密切相关，西方学者从党校、干部学院等培训机构人手，研究中国的领导干部培训制度。这种认识对于我们反思党校教育无疑是一个启发。事实上，近年来随着培训结构的变化，确实可以从一个侧面反映出中国经济、政治、社会生活的变化以及中国共产党的自身调整，而且也带来了机构组成、课程设置、教学方式等的改进。与浦东干部学院、延安干部学院和井冈山干部学院三所中央直管干部学院的建立与运行不同，四川省在市区层面对基层党校功能和教学方式、课程设置等方面进行了探索。四川省在成都市范围成立了社会组织学院、村政学院、城市社区学院，重在探索基层党组织干部培训。成都城市社区学院是成都市深化县级党校办学体制改革，全国首家由党委政府主导的学校，标志着富有成都特色的基层干部教育培训体系初步形成。通过社会工作理念、方法和小组学习等方式丰富基层党员干部的理念、领导力、沟通力和项目工作方法，既开拓了基层干部接受教育的积极性，也增强了基层干部党性教育的自觉性，走出了党校教育投入大成效低的困境。

三、从制度治党到依规治党的理论创新及启示

用党章管党治党是中国共产党制度建设的回归，也是依规治党的关键。习近平在总结邓小平制度治党思想的基础上，提出依规治党有着重大的理论价值和现实意义。

（一）依规治党的提出为尊崇党章奠定了坚实的理论基础

尊崇党章是纪律精神性内涵，为依规治党理论奠定了基础。正如习近平指出，我们深入研究探索，汲取全党智慧，坚持依规治党和以德治党相统一，坚持高标准和守底线相结合，把从严治党实践成果转化为道德规范和纪律要求。在党的作风建设中运用法治思维，是全面依法治国和全面从严治党相结合的题中应有之义。通过党规党纪规范党员行为，通过制度建设，将良好的工作作风和工作方式转换为制度，用制度的规范性和权威性固化党的优良作风，并通过制度的刚性约束，推动党的优良作风向党员领导干部的有序行为转变。“治标”带动“治本”的新思维，从问题式行为入手，通过整治党员领导干部的失序行为，有力地推进习惯养成和作风强化，从而巩固“治标”的效果。

（二）依规治党厘清了党法关系的模糊认识

当代世界，国家与政党有紧密的关系，中国社会主义制度下执政党建设更是关系到国家前途和民族命运。然而，政党和国家毕竟不同。换言之，党与法的关系是现代政治的重要命题。在这个问题上，习近平没有回避，而是提出社会主义法治要坚持党的领导，党的领导要通过法治实现；法是党的主张和人民意愿的统一，党要在宪法和法律范围内活动；党和法、党的领导和依法治国是高度统一的；党依宪治国、依宪执政依据的是宪法。正是在党法关系理论深化的基础上，习近平提出依规治党理论，有其深刻内涵。不能把坚持党的领导同人民当家作主、依法治国对立起来，更不能用人民当家作主、依法治国来动摇和否定党的领导。依规治党与依法治国是反腐倡廉的一体两面，依规治党重在发挥政党在廉洁政治方面的独特功能，进一步深化了中国共产党通过党规党纪廉洁治理的思想；同时，依规治党是实现民主与集中、纪律与自由、统一思想与个人心情舒畅的容器。依规治党，就是通过党的各项具体制度来保证党章成为党组织和党员的最高行为准则。党规不仅用来规范党自身的内部行为，更是为了保障国法和党员的权利得到切实的执行。不实现依规治党，也很难实现依法治国。

（三）依规治党创新了党员领导干部终生政治教育的理念

树立起遵守党规党纪权威意识和遵守规则是需要一定的方法和途径的。“两学一做”教育实践与以往相同之处在于是共产党教育实践的继续，不同之处在于其常态化和持续性。党的十八大以来，中央反复强调要强化全党同志的党章意识。习近平总书记反复强调，党章是我们立党、治党、管党的总章程，是全党最基本、最重要、最全面的行为规范。习近平总书记在中央纪委五次全会上强调，讲规矩是对党员、干部党性的重要考验，是对党员、干部忠诚度的重要检验，要把守纪律讲规矩摆在更加重要的位置。在信息化、工业化、市场化条件下，要深入开展社会资本与党组织凝聚力关系、个人与组织关系、党组织服务社会服务群众的技能和途径等方面的研究。一是改善党校教育内容，强化党员遵守党章党规的认识，要在党内形成党章党纪是行为规范和制度的氛围。二是改善教育方式，通过情景模拟与案例研究，强化党员领导干部对党规党纪的生活体认和行为辨识。三是要加强党组织社会结构的认识，强化党员领导干部社会心理的调适，发挥好党组织和党员在构建社会心理方面的作用。早在民国之初，孙中山先生提出要加强社会建设，在倡导社会心理建设时，一再讲：“有道德始有国家，有道德始有世界”。做一个有德性的有文化修养的共产党员，既是党性的社会角色的要求，也是社会建设的要求。强化党员党性教育理论与应用研究使从严治党精细化的理念，这是必须提到议事日程上来的迫切工作。党的建设的进步，一需要政治社会学理论的创新来贡献一份力量。

（责任编辑 王丽娟）

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